排期表的制定

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法律法規

移民的法律,自然就是《移民法》,即 Immigration and Nationality Act,收錄於聯邦法典(United States Code, USC)第8編

排期對應的法規是《美國聯邦法規》第22編第1章第E分章第42部第F分部 22 CFR Chapter I, Subchapter E, Part 42, Subpart F - Numerical Controls and Priority Dates 聯邦法規是政府部門的操作指南。在三權分立的美國架構下,國會負責立法,行政部門根據法律制定法規。這些法規可以看作是對聯邦法律的具體實施細則。

可以看到,除了2013年加了一段」Entitlement to immigrant classification」以外,對應法規全部都是90年代的產物,近20年沒有更新過。

排期表的制定

國務院(Department of State, DOS)對外發佈的 The Operation of the Immigrant Numerical Control System 一文,描述了排期表的指定方法。以下是對DOS官網這篇文檔的總結:

  • 每月初,所有海外使領館上報 documentarily qualified (中文稱「審結」)的人員列表。信息只有 國家、類別、PD,不包含姓名等個人信息。這些信息在每月的第一周計算,於每月的8日前匯報 2022年3月起,改為每月1日匯報
  • Visa Office (VO) 按月分配名額,結合上報的審結列表,劃定排期的日期。其中,會考慮如下因素:
    • 以往的名額使用情況
    • 預測使領館下月的名額使用情況和退回情況(使領館如果有人員變動等導致面試能力受限的,需要提前匯報)
    • 預測的 USCIS 使用情況(這是個神坑)
  • 綜合考慮以上因素以後,如果名額有多餘,那就是 C。如果名額不夠,那就以最後一個排不到的人的排期日劃線
  • 排期以周為組,每月的1-7日為1組,8-14日,15-21日,以及22日以後。所以排期的日期永遠是1/8/15/22中的一個。特例是印度的EB和墨西哥的FB,在少數時候,即使1周的量也可能會超過配額太多,以至於要選擇1/8/15/22以外的日子。
  • VO計算好排期以後,會發佈給各駐海外使領館、移民局,並公佈在 Consular Affairs (CA) 的網站上 travel.state.gov
    • 所以排期表最後的簽名是 CA/VO 就是指 Consular Affairs, Visa Office, 然後日期是8號左右,也就是在收到全球使領館發回的簽證使用情況匯報以後,制定的排期表
  • 名額分配:
    • 使領館名額,因為有上報時已經有個人信息,一旦排期計算完畢,名額即分配到個人
    • USCIS 等到所有處理完畢,發卡之前,才會申請名額(坑 x 2)

國家名額的分配方法,可以延申閱讀專門文章 綠卡名額分配 。為什麼中印有那麼多人在排期,可延申閱讀 為什麼有這麼多backlog

USCIS和排期表

不管是從聯邦法規,還是排期表的制定流程,都可以看到:全程不需要 USCIS 提供任何數據,也不需要他們參與任何決策。

USCIS唯一的責任就是:批卡的時候,向 DOS 申請一下名額。

這也就造成了 USCIS 不需要對於排期負責,不需要公開任何數據,隨便怎麼瞎搞都可以。這一原則在2010年的訴訟 Zixiang Li, et al v. Hillary Clinton, et al 中得到了法官確認,有興趣的可以延申閱讀。

為什麼排期會時進時退

(這裏不是指8/9月財年結束時,因為名額提前用完導致的暫時性後退,而是指以若干年為周期的排期大幅前進、大幅後退、再緩慢前進的現象)

中文論壇里把這個現象戲稱為「建庫」,但實際上是因為USCIS沒有義務給國務院提供數據,並且USCIS自己內部管理也很亂,很多材料還是紙質,並沒有電子化,導致數據傳導鏈很長。

一個典型的周期為:

  1. 第一個月
    • USCIS無表可以批,摸魚中
    • DOS數據顯示,沒有足夠的CP和485量,於是前進排期
  2. 第二個月
    • USCIS收到大量 I-485,但都是紙質,還沒有進行處理,連USCIS自己都不知道這些表格的國家和類別,更不可能報給DOS(這裏主要的問題是,確定排期涉及到EB123能夠使用最早的PD,而不是隨485交的140的紙面的PD。且485能使用配偶的出生國,或父母的出生國,所以lockbox收下485時的初審不能作為最終判斷,必須等ISO審核完所有I-140,確認了最早的PD,然後看了提交的出生證明和配偶的出生證明,確定了國家,才能提交給DOS最終數據。如果你看一眼485的收據,上面寫着:If this notice contains a priority date, this priority does not reflect earlier retained priority dates. 並且很多人的收據上PD一欄是空的,所以,除非USCIS修改流程,否則在初始階段就能獲得PD數據並上報DOS的可能性很低)
    • DOS看沒收到多少表,繼續前進排期
  3. 第三個月
    • USCIS還在忙拆包
    • DOS看485的量沒有上來,於是繼續前進排期
  4. 第四個月
    • USCIS忙拆包,更多的485交到USCIS,仍然是紙質,仍然需要時間處理,只批了零星的錦鯉
    • DOS看485的量沒有上來,於是繼續前進排期
  5. ...如此循環n輪以後...比如,半年後...
  6. 第六個月
    • USCIS終於處理了一部分485,報數據給DOS
    • DOS發現,原來已經收了遠超配額的表,於是後退排期
  7. 第七個月
    • USCIS繼續處理485,更多的數據報給DOS
    • DOS保持排期不動
  8. 第八個月
    • USCIS終於有了初步數據
    • DOS發現可能退的有點多,那就往前挪兩個禮拜
  9. 第N個月後....
    • USCIS終於把這一波485處理差不多了,開始摸魚
    • DOS數據顯示無表可批,此時已經晚了,於是回到第1步,再次大幅前進排期,進入下一個循環

USCIS和DOS對於pending case常用inventory「庫存」一詞,也常用demand「需求」一詞。而名額就是supply「供給」。如何build up inventory,使得supply matches demand其實是很典型的供應鏈管理。很遺憾,不管USCIS還是DOS,雖然都在用這些供應鏈的詞彙,但從來沒有用供應鏈的思路去解決過這個問題。排期的前進後退,在供應鏈管理中是典型的牛鞭效應(Bullwhip effect)的體現。它是指,因為信息需要逐層傳導(消費者-零售商-分銷商-供應商-生產商),數據不僅滯後,並且信號會被逐層放大,導致缺少的時候更缺,過量的時候更過。比如,零售商短暫的缺貨(小幅需求增加),導致零售商向分銷商加量訂貨,分銷商又加量往上訂貨,等傳導到生產商時,一個小幅需求增加,被傳導成了大幅的需求增加;此時如果生產商按照此預測來生產,就會造成生產過剩。對於綠卡的情況就是,每次收不到表的時候,因為信息傳導滯後,就會超額前進排期,名額也會超發2803個。每次表收多了,就會超額後退,甚至出現欠發,發不滿2803(史上最少一年中國EB3隻發了1077個)。在供應鏈管理中,解決牛鞭效應的方法,無非就是幾個途徑:上下游數據共享和透明(USCIS數據公開)、加速周轉(即加快USCIS處理速度),基於歷史數據的更好預判等等。可惜的是,數據透明做不到,因為USCIS沒有法定義務提供數據,且電子系統也不存在。加快周轉更沒可能,在過去的10年,USCIS只有越來越慢,從未加速過。基於歷史數據預判,不是DOS公務員的行事風格,他們更希望照章辦事,一板一眼,這樣自己不負責,反正「依法辦事」。如果自己發揮太多的主觀能動性去「預測」,算對了也沒人表揚,反而是算錯了容易被告,得不償失,所以還不如保守一點的好,USCIS說啥就是啥,你說你能發多少,我就100%相信你

這個現象最嚴重的是2012財年的印度EB2。當時,2011年10月的印度EB2排期日是2007-07-15,然後以每個月前進小半年甚至1年的速度,快進到到2012年4月排期表的2010-05-01,緊接着在2012年5月排期表退至2007-08-15。這次排期快速前進所收的表,遠超過印度的名額,所以接下來處理了9年,到2021年4月的排期表,才恢復到2010-05-01。如果這真是有意為之的「建庫」,怎麼可能一次建9年?這顯然就是因為信息傳導太慢,導致的排期大進大退。

AB表

因為 USCIS 的流程和數據完全不透明,在2015年,引入了 A / B 表的制度,其本意是為了讓 USCIS 的流程更接近 DOS 的,也就是先按照一定的提前量收表(B表),這樣可以準確知道 I-485 庫存的 國家 和 Priority Date,以此可以讓排期更準確。

在初次實施 AB表 的 2015年10月 排期,國務院在9月初公佈的 B表 日期,比 A表 大幅提前,讓很多人開始準備在新財年交表。但在9月25日,財年開始前5天,國務院突然修改了排期表,大幅退後了 B表 排期。

  • EB-2 印度,退後2年,從 2011-07-01 退到 2009-07-01
  • EB-2 中國,退後17個月,從 2014-05-01 退到 2013-01-01
  • EB-3 菲律賓,退後5年,從 2015-01-01 退到 2010-01-01

這是史上第二次在排期表公佈以後修改(第一次是 07大潮)。這一事件引發了所謂 Visagate,或者「簽證門」訴訟。訴訟的結果是,法院判決,排期表在下月生效以前,不能認為是最終版。國務院有權在生效前做出改變。

The two Visa Bulletins are not "definitive statements" but informative statements; the September 9, 2015, Visa Bulletin did appear to have a direct and immediate effect on the day-to-day business of Plaintiffs; the Visa Bulletins did not have the status of law, if at all, until October 1, 2015; immediate compliance with the terms of these Visa Bulletins was clearly not expected; and the Visa Bulletins did not necessarily answer a legal question. These indicia of finality support the Court's conclusion that the two Visa Bulletins in question do not constitute final agency action.

隨着第一次引入 AB表 導致的鬧劇,USCIS 之後並沒有一直使用 B表。在 2017年1月 更換總統以後,更出現了2018財年全年不使用 B表 的情況。這個半吊子的項目,目前只剩下了仍然在 DOS 網站掛着的那句「USCIS, in coordination with Department of State (DOS), is revising the procedures for determining visa availability for applicants waiting to file for employment-based or family-sponsored preference adjustment of status. The revised process will better align with procedures DOS uses for foreign nationals who seek to become U.S. permanent residents by applying for immigrant visas at U.S. consulates and embassies abroad.」

至於什麼時候 USCIS 能 better align with DOS,就只有天知道了