為什麼有這麼多backlog

2000年前的排期

2005年以前，無論中印，EB的排期每年都有幾個月可以是C的，甚至可以全年C。中印EB2最後一次全年C是2005年，EB3全年C是2004年。

那麼，2000年左右，發生了什麼，導致大批外國勞工湧入美國，EB 排期突然爆炸了呢？這一切的背後到底是道德的淪喪，還是人性的扭曲？ 排期根源於美國 H1b 名額的大放水，並且沒有相應增加綠卡名額。只管來美國臨時工作，卻沒有給足夠的永久居民的出路。這故事要從1998年說起....

AC21 / ACIWA / H1b Reform Act

1998年，隨着90年代的互聯網興起，美國的短期技術勞工（H1b Temporary Worker）出現了名額用完的情況。在各方遊說之下，1998年10月21日國會通過了 ACIWA，即 The American Competitiveness and Workforce Improvement Act，把原 65,000 的 H1b 配額調整為臨時2年 115,000，然後1年為 107,500，再之後應該恢復原始名額。

但2000年，又通過了 AC21法案，即 American Competitiveness in the 21st Century Act of 2000，進一步調整 H1b 配額為：接下來3年臨時增加為 195,000，且非盈利組織豁免配額。這樣，2001年的名額不僅沒有像 ACIWA 預計的那樣回到 65,000，反而 變成了 195,000 再加 非盈利組織。

2004年，H-1B Visa Reform Act，於2004年底和財政撥款法案一起通過（公交車法案），增加了美國高校碩士以上學歷的 20,000 名額。

• 1990 - 1998年：65,000
• 1999年：115,000
• 2000年：115,000
• 2001年：195,000 + 非盈利組織無限名額
• 2002年：195,000 + 非盈利組織無限名額
• 2003年：195,000 + 非盈利組織無限名額
• 2004年：65,000 + 非盈利組織無限名額
• 2005年以後：65,000（本科）+ 20,000（美國碩士及以上）= 85,000，以及 + 非盈利組織無限名額

可以看到，由於 H1b 名額從1999到2003年之間，五年的大放水，以及非盈利組織的加入，直接導致了 EB 綠卡的大量需求。而EB綠卡每年只有 140,000，還含主申請人和配偶。所以，當1999年開始放水的這群人走完流程、辦完勞工證開始，EB移民排期成為常態。【這裏插個題外話，2000年初由於海量的勞工證申請，勞工部舊系統不堪重負，效率低下，所以於2005年用PERM系統取代了原來的RIR，Reduction in Recruitment，減少了很多環節，把批准時間從1-2年縮短到了1-2個月。由此可見這這一波 H1b 放水對於美國各有關系統的衝擊都很大】

最近幾年的H1b名額

2004年的H1b改革法案要求，USCIS 需要公佈每年H1b簽證的統計數據。自2004起，每年移民局都會發佈一份名為《Characteristics of H-1B Specialty Occupation Workers》的報告，匯報上一年 H1b 的使用情況。根據近3年的報告（2018、2019、2020財年報告），總結如下。

其中

• 數字為 H1b 批准數，不是抽籤數或者提交數
• 新申請，即包括受名額限制的 85,000 抽籤申請，以及不受名額限制的非盈利組織（以高校為主）
• 既有申請 包括：同僱主延期、同僱主修改（如換工作地點）、換僱主、增加一個兼職的H1b等

	2017		2018		2019		2020
	新申請	既有申請	新申請	既有申請	新申請	既有申請	新申請	既有申請
總數	96,167	277,225	87,894	247,067	132,986	256,392	122,886	303,824
印度	67,815	208,608	51,353	192,641	79,423	199,068	73,717	245,777
印度佔比	70.5%	75.2%	58.4%	78.0%	59.7%	77.6%	60.0%	80.9%
中國	15,165	19,312	18,025	21,675	25,490	25,119	20,798	30,799
中國佔比	15.8%	7.0%	20.5%	8.8%	19.2%	9.8%	16.9%	10.1%

從每年新申請的批准總數上，還能看到一個非常值得注意的信號：由於 85,000 的總數限制，加上非盈利組織，往年都是略超 85,000。從2019年開始，突然增多了5萬的非盈利組織申請。這背後的原因尚不明確，但推測可能是越來越多的人在通過這條路「先留下」。

網絡謠言

網上常見兩個謠言：

1. 印度靠作弊獲得每年 80% 的 H1b 名額。其實這是不對的。這個 80% 是 既有的 H1b 比例，包括了換工作、延期等情況。因為印度存在大量的綠卡排期等待中的 H1b，一旦跳槽或者3年到了，就需要再次申請H1b。所以在存量H1b里，印度的佔比會明顯高於別的國家。從上面的表格可知，對於每年的新增 H1b，印度最近3年穩定在 60%，中國最高是2018年的20.5%，最低是2020年的16.9%，平均18.9%左右。每年新增中國 H1b 三年平均 21,438/每年。

2. 印度留學生不如中國多，H1b拿好幾倍，因為都是從印度搬運來的，對留學生不公平。這個說法曾經是對的，尤其是200X年那段 H1b 數量激增的幾年，美國本土的供應量很低，只有靠搬運才能滿足用工缺口。目前 H1b 的申請主力已經是境內人士了。我們看2020年的數字，來自美國移民執法局（Immigration and Customs Enforcement，管理學校 I-20 的機構）https://www.ice.gov/doclib/sevis/pdf/data-CitizenshipSTEMOPT_2020.pdf 和 https://www.ice.gov/doclib/sevis/pdf/data-CitizenshipActiveStudents_2019.pdf

國籍	學生數	STEM OPT數
中國	474,497	31,124
印度	249,221	63,744
韓國	84,071	2,938

可以看到，雖然中國的留學生數量遠超印度，但印度的 STEM OPT 的人數是中國的 2 倍。STEM 的好處自然不用多說，3 年 OPT 可以多抽兩次 H1b。所以，雖然中國看起來留學生數量眾多，但由於以文科、商科、藝術等非 STEM 專業為主，或者並沒有申請 STEM OPT （比如直接回國的），實際上導致印度的學生在獲得 H1b 數量上碾壓中國學生：畢竟1次機會 vs. 3次機會，概率上，如果一次是 50% ，則另三次是 87.5% 中獎。

根據 ICE 的 2019 年 STEM OPT 數據，僅僅是 STEM OPT 持有人就有 135,960。再加上人數眾多的 非 STEM 專業，以及從 H4（配偶）、L1/L2（跨國調動）、TN（墨西哥和加拿大公民的工作簽證）、非盈利 H1b 轉 盈利等等身份來抽籤的，每年參加 H1b 抽籤的人數保持 200k+ 應該是常態了。這其中，跨國「搬運」已經不再是主流了，甚至從數據看，是其中非常小的一部分。

以2019數據，中國占 STEM OPT 比例是20%，中國占 H1b 新批准比例正好也是20%。印度占 STEM OPT 總數的 47%，印度佔新批准 H1b 總數的 60%。先拋開一些複雜的因素不談（比如：中國的性別基本平衡，而印度留學生以男性占絕大多數。他們的印度配偶若干年後也要以 H4 身份參加 H1b 抽籤），即使認為多出來的全都是搬運，也只是總數的 13% 左右。

搬運問題，目前的確存在，但不至於像網上傳言那樣，佔了 80% 等聳人聽聞的說法。

H1b 的出口

一個 H1b 的出路，一般包括如下：

• 靠自己獲得 EB 類綠卡
• 找美國人結婚，獲得 FB 或者 IR 類綠卡
• 離開美國，不再尋求綠卡（包括回母國、去加拿大或者歐洲等各種情況）

按USCIS數據，絕大部分（八成以上的）H1b 會通過 EB 渠道獲得綠卡，而剩下的可能會通過 FB、抽籤等方式獲得綠卡。Historical data shows an overwhelming majority (greater than 80%) of the H-1B status holders who have adjusted status did so via employment-based preference categories, while a small minority adjusted status via family based, humanitarian, diversity, or other categories.

綠卡入口

根據移民局數據， 2017和2018財年，獲得綠卡的人里，H1b分別占 37,001 和 31,561。The most recent LPR data compiled by the Office of Immigration Statistics (OIS) shows in FY2017 and FY2018, 37,001 and 31,561 H-1B status holders adjusted to LPR status respectively.

我們假定這裏 H1b 轉 EB （而非FB或其他綠卡）的比例就是前文所說的 80%，那麼，從 H1b 身份轉而使用的EB名額就是 37,001 x 80% = 29,601 (2017) ，以及 31,561 x 80% = 25,249（2018）。

綠卡名額分配 一文中講到，EB 每年 140,000 個名額。兩數一除，獲得比例大概 20%。如果我們看 EB 綠卡申請人在申請之前的身份的話，只有 20% 左右是從 H1b 轉到 EB 綠卡的，另外 80% 是其他身份。

很多人以為自己是 F1 - OPT - H1b - EB綠卡，以為這就是「主流」了。但實際上這只是 20% 而已，簡直就是非主流。境內H1b 並不是綠卡前身份的唯一來源，甚至不是主要來源。比如，對於ROW（Rest of the World，中印以外）的 STEM F1 學生來說，因為 OPT 可以有三年，足夠做完 PERM 並且提交 I-485 了，不需要參與 H1b 抽籤。

所以，EB 綠卡的需求，主要來源於：

• 境內的 H1b （20%）
• H4，包括H1b的配偶以及美國國外出生的子女。以上兩條是中印獲得 EB 綠卡的主要來源，因為排期
• 其他各種身份，包括 L1、L2、TN、F1 等。這是 ROW 獲得 EB 綠卡的主要來源
• 境外申請：中印主要以 EB1a 和 NIW為主，以及 ROW 的各種各樣，比如菲律賓護士、墨西哥牛奶工等（10%）

綠卡入口的另一種計算方式：I-140及其轉化率

移民局從2018年4月開始，不定期公佈 I-140 獲批情況，可以用來預測backlog。這份表格最早叫做《Count of Approved I-140 I-360 and I-526 Petitions as of April 20 2018 with a Priority Date On or After May 2018 Department of State Visa Bulletin》，即：按照2018年5月的排期表，獲批但尚在排期中的 I-140、I-360 (EB4)、I-526 (EB5) 數量。後來這份表格又公佈過好幾次，名稱也改為《Form I-140, I-360, I-526 Approved EB Petitions Awaiting Visa Final Priority Dates By Preference Category》

這系列表格的問題是，這裏並沒有按照申請人去重，也沒有看申請人是否已經獲得綠卡。純粹就是數 I-140 申請批准數，然後只要 PD > VB上的排期日，就計入。所以就帶來了以下的問題：

• 對於 EB1，因為排期倒退，很多人其實已經綠了，還被計入一次
• 對於 升級降級，比如 NIW 升級 EB1，即使綠了以後，這份 NIW 仍然會被計入
• 對於 換工作等導致的重複申請，也沒有去重

所以，如果使用這一系列表格，就牽扯到「轉化率」的問題，即 1份 I-140，對應多少綠卡名額的需求？

• 重複率，包括升級、降級、換工作
• 無效率，比如死亡、離開美國、結婚了走婚綠等。如果主副都有 I-140，副申請自己的 I-140 在這裏也可以被認為放棄的
• 家屬率，一個主申請人會帶多少家屬

對於這些比例，如果單個估計，很容易產生巨大的偏差。因為：首先每個因素都沒有公開數據，只能靠猜。其次，多個因子累加，每個多猜20%或少猜20%，累計以後就會產生巨大的差異。相反的，由於 I-140 庫存數據是定期公佈，且每年的綠卡發卡量也公佈，可以通過 I-140 消耗量 對比 綠卡名額實際發放量，得到實際上的 I-140 和綠卡的轉化率。這個比例，對於中國來說，一直穩定在 1.1 - 1.3 上。即，中國的一份 I-140，在不同年代大概有 110% 到 130% 的綠卡需求。舉例就是，如果某年 I-140 批了 1000 個，那一年對應的綠卡需求就是 1100 - 1300 個。

按照移民局官方數據 https://www.uscis.gov/sites/default/files/document/reports/I140_app_by_country_FY2015-2020_Q3_Q4.pdf，中國的 EB123 的 I-140 批准量為：

	EB1	EB2	EB3	總計
2016	4,350	6,488	2,487	13,325
2017	4,770	6,268	3,906	14,944
2018	3,773	10,444	4,651	18,868
2019	3,773	10,444	4,651	18,868
2020	2,915	9,792	3,824	16,531

（對，官方數字就是2018和2019相同。應該是複製/粘貼錯了）

應用前面」轉換係數「的概念，基本上每年產生約 2.5萬的需求。

中國的名額

對於中國來說，由於 EB2 / 3 有印度作為MRC（Most Retrogressed Country）拿所有水平SO，所以中國的EB2 / 3基本只有 2,803 個名額。具體法律原理，可以延申閱讀 綠卡名額分配

EB1在2018年出現排期以前，中國穩定在可拿6000-8000名額的樣子。EB1在過去幾年出現排期。當中印同為MRC時（aka. 中印捆綁），中印一起拿水平SO。一旦中印解綁，則名額全部是MRC的，也就是全部SO給印度。目前因為疫情，2021年EB1重新回到C。這種情況是否會持續，還有待觀察。

中國的排期

經過剛才的所有計算，可以得知：

• 中國 EB 的需求：
  • H1b 每年約新增 120,000，其中，中國占 20k - 25k。這其中 80% 將通過 EB 類獲得綠卡
  • 沒抽到 H1b 的，暫時以 OPT / CPT / F2 / H4 等留在美國。這裏有後來找公民或者綠卡結婚的，也有與中國H1b結婚一起拿EB綠卡的。對於最後從EB類拿卡的人來說，如果他們以後再也沒有獲得 H1b，則會保持這些家屬身份直到與配偶一起獲得 EB 類綠卡
  • 跨國類的 L1 和 L2 （這類一般都是拖家帶口，2 - 3 個名額很常見），如果以後沒有轉成 H1b，基本是全家L1/L2身份直到獲得 EB 類綠卡
  • 中國境內直接申請的 EB1a 和 NIW
  • 綜上所述，即使認為中國人都是運氣爆棚，所有境內的人都能最終抽到 H1b，計算綠卡需求只要算 H1b，那EB綠卡的需求也在 25,000 的水平上，這還不考慮中國境內的 EB1a 和 NIW。如果考慮到一些靠配偶身份獲得綠卡、自己不是H1b的中國人（比如F1、H4等），實際需求比單純算H1b人數更高。
• 中國的名額為：
  • EB1能保持C的情況下，為 EB1 7,000 + EB2/3 2,803 x 2，總計 12,606
  • EB1不能保持C的情況下，則123類都是 2,803，總計 2,803 x 3 = 8,409
• 根據剛才的計算，每年的排期：
  • EB需求是每年至少25,000
  • EB名額只有 12,606 或者 8,409，取決於 EB1 是否排期
  • 兩者一除，中國1年產生的需求，至少需要2-3年消化。也就是「排期晚1年，拿卡晚2-3年」的來由
  • 注意這是理論計算，還要結合實際情況：
    • 由於各種特殊情況，比如2008年經濟危機、2020年疫情，都會打亂排期。比如2008有些人從此離開美國，2020獲得了額外的名額
    • 參考 排期表的制定 一文，國務院也沒有全知全能的水晶球，他們只是按照收到的數字來排期。中國的EB排期每幾年都會出現一次快進快退，就是由於缺乏數據造成的
    • 所以，這個「一般趨勢」並不針對具體某個人或某個日期的排期，比如，並不意味着 2018 就必然比 2017 慢3年。

如果去掉國別，中國能拿多少

剛才已經計算過，在目前體系下，中國的名額為：

• EB1能保持C的情況下，為 EB1 7,000 + EB2/3 2,803 x 2，總計 12,606，占 EB123 總名額 120,120 的約 10.5%
• EB2不能保持C的情況下，則123類都是 2,803，總計 2,803 x 3 = 8,409，占 EB123 總名額 120,120 的 7% 整

如果取消國別：

• 過渡期內：因為目前的 backlog巨大，在若干次「去國別」提案中，都有提供過渡期。不管是3年還是9年的版本，中國在過渡期內，都能拿到不少於10%的名額，並不比現在的法律少。
• 過渡期以後：當印度的backlog清空後，因為中國占 H1b 新名額的 20%，且是 F1 的絕對主力。當大家一起排期時，中國也會佔到 EB 綠卡使用量的 20% 以上

為什麼ROW極力反對去國別

• EB 總名額為 140,000，其中只有 20% 是由 H1b 獲得
  • 對於另外 80%，主要都是因為 ROW 可以通過短期身份做 PERM 拿綠卡，不需要 H1b 三年三年續，也不需要 H / L 身份帶來的 Dual Intent 便利（只要能忍住大半年不離開美國），交了 I-485 拿到 Advance Parole 即可旅行。
• 如果去除國別，所有人都參加排隊，意味着 ROW 也必須加入排期大軍：
  • ROW 本來 F1 畢業，在 3年 STEM OPT 期間就能拿卡，不需要參與 H1b 抽籤。即使普通OPT，只要律師動作快，一年辦完 PERM 也是問題不大的，交了 I-485 就可以 EAD 繼續上班
  • 現在他們也不得不加入抽籤大軍了，那能否留美就打了問號
  • 如果 ROW 留不下來，那就會少用 EB 綠卡名額

所以，本來對於 ROW 來說，只要人在美國，不管什麼身份，能找到僱主就等於綠卡穩了。現在要排期，就意味着增加了 H1b抽籤 這個不確定性。這已經不是「多等兩年」的事情了，而是能不能留美的原則性問題，所以必然招來 ROW 的各種激烈反抗。

如果取消國別，印度人數會爆炸嘛

要來美國，主流就是三條路：學生、H1b搬運、L1搬運

• 從學生數量上看，排期基本不會引起學生數量的波動。畢竟，有辦法去美國讀書的印度人，基本都已經去了。包括教育水平、英語水平、家庭條件等主導因素，不可能因為排期而變化。
• H1b搬運的確可能會是個問題，但前文已經分析過關於印度搬運的網絡謠言，現在的搬運人數非常少了。如果新的去國別改革有針對H1b濫用的打擊（比如50/50規則，即人數超過50的公司，包括關聯公司和子公司，不可以僱傭超過50%的H1b員工。關聯公司以 IRS 的認定為準），也會重創 H1b搬運 這個業務模式。
• L1搬運也可能是個問題，但L1本身的要求高於H1b，不具有大規模濫用的潛力。

在2019年算排期

2018和2019年，是去過別提案爭論很大的一年。如果在2019年進行中國的排期預測，將是史上最慘的：

• 留學美國人數，每年都在創新高
• 2019年H1b 批准率，中國佔了近20%，史上最高。隨着川普對於諮詢公司的打擊，中國H1b比例保持着逐年升高的趨勢
• I-140 批准量，中國從之前的六千多，猛增到一萬多。PERM數據也契合這一趨勢
• EB1 出現排期，導致中國每年正常從 EB1 拿卡的 6,000+ 需求，會被卡在 2,803 的 country cap，從而導致 EB1 大堵車
  • 如果EB1大堵車，對於中國 PhD 的吸引力將下降。與其攢論文攢引用拼 EB1，還不如直接開始準備 NIW
  • 能拿EB1的EB1a，基本全都能滿足NIW，光這些人就能給EB2增加2-3年的排期
  • EB2被NIW堵死以後，PERM類可以降級EB3，去堵EB3
• 在中國的大量移民中介推廣 NIW，賣點是」排期類似EB1，要求比EB1低「，一條龍包裝材料，拿到 I-140 就號稱」美國綠卡獲批「，反正人在中國的就是聽中介

所以，隨着留學生和H1b屢創新高，中國中介的介入、EB1 下沉 NIW、EB2 下沉 EB3，看起來，最終的劇本就是大家一起排到天長地久。

當然，人算不如天算，2020年發生了疫情，導致 ROW 的需求大跌，EB1 恢復 無排期，且 EB 從 FB 拿到了巨量名額（詳見 綠卡名額分配），暫時緩和了排期的問題。但疫情只是延緩，並沒有從根本上解決問題。只要 H1b 數量大於 EB 綠卡配額，從長期看，排期越來越長几乎是沒有懸念的。